Assessoria de Comunicação, 11/08/2023
O curso “Duração dos contratos administrativos à luz do Direito Financeiro”, ministrado pela Escola Superior de Gestão e Contas Públicas (EGC) do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCMSP) e realizado na tarde de 11 de agosto no auditório da Escola, ofereceu uma análise profunda sobre as alterações promovidas pela Lei n.º 14.133/21, especialmente quanto aos aspectos contratuais e sua dinâmica diante das leis orçamentárias. Manifestando opiniões divergentes sobre a questão, os professores convidados focaram suas reflexões nos prazos contratuais e sua correlação com os prazos previstos nas leis orçamentárias e a correlação existente entre a Nova Lei de Licitações e a Constituição Federal.
Organizado professor doutor Silvio Gabriel Serrano Nunes, assessor da EGC, e pelo professor e mestre Antonio Carlos Alves Pinto Serrano, assessor do conselheiro João Antonio da Silva Filho, dirigente da Escola, o curso foi aberto pelo professor doutor Flávio de Azambuja Berti, procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCEPR). Em sua explanação, o professor defendeu uma visão conciliadora entre o que está inscrito na Constituição Federal e o disposto na Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei Nº 14.133/21) no que se refere a ser ou não inconstitucional a permissão dada à Administração Pública pela nova legislação de poder estabelecer contratos com duração de até 10 anos.
Para o professor doutor Flávio de Azambuja Berti, o que a constituição fixa não é a duração do contrato administrativo, mas o pressuposto para a realização da despesa decorrente do contrato administrativo. “Neste sentido, os pressupostos constitucionais importantes, não para a duração de um contrato administrativo, mas para a realização de despesas públicas decorrentes de um contrato, são dotação orçamentária específica, ou seja, rubrica própria, e saldo suficiente nessa rubrica”, afirmou. Segundo ele, se há uma despesa decorrente de um contrato com vigência superior a um ano, portanto despesas continuadas que vão ocorrer para além daquele exercício financeiro, obviamente a amarração orçamentária é requisito. “A lei orçamentária anual do ano seguinte precisa também contemplar a mesma rubrica orçamentária com saldo suficiente para as parcelas residuais correspondentes aos pagamentos decorrentes daquele contrato administrativo. Isso precisa estar amarrado no Plano Plurianual [PPA]”, observou, destacando também que os serviços públicos devem respeitar a ideia de continuidade. “E a continuidade do serviço público impacta sim a necessidade de interpretação de hermenêutica e de exegese das normas afetas à licitação e à contratação pública e também à duração de contratos administrativos”, afirmou.
Em sentido divergente, o professor doutor Ricardo Marcondes Martins, professor de Direito Administrativo da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e procurador do Município de São Paulo, apontou o que para ele constitui uma série de inconstitucionalidades da Nova Lei de Licitações e Contratos no tocante à duração de contratos administrativos por força do estabelecido pelo Direito Financeiro. “Para mim, a Constituição restringe a duração de contratos administrativos porque a despesa pública no Brasil não foi deixada apenas para que o Poder Executivo a faça sozinho. Este tem que fazer em conjunto com o Poder Legislativo, que deve autorizar a realização de despesa. O contrato administrativo, em regra, é um empenho de despesa”, assegurou.
Continuando sua argumentação, o professor Ricardo Marcondes Martins lembrou que todo contrato administrativo precisa da indicação da dotação orçamentária. “E o legislador autoriza o empenho de uma despesa na Lei Orçamentária, via de regra, que tem vigência de 1º de janeiro a 31 de dezembro, com duração, portanto, de um ano”, frisou, admitindo que a legislação prevê algumas exceções. “Permitir que o edital de licitação celebre contratos com duração de mais de um ano me parece que viola a Constituição”, afirmou. Obras e serviços da Administração Pública que excedem esse período devem estar previstas no Plano Plurianual. “A despesa que vai ser liquidada naquele ano tem que estar prevista na lei orçamentária daquele ano. Se tiver previsão no Plano Plurianual, prorrogo o contrato para continuar a obra no ano seguinte, havendo previsão orçamentária. Não se permite que se celebre contratos desde o início com duração de três, quatro anos. Celebro o contrato com a vigência da respectiva dotação e prorrogo esse contrato se houver previsão no Plano Plurianual.”, esclareceu, apontando, em seguida, diversas outras inconstitucionalidades, como a possibilidade de extinguir o contrato a qualquer tempo, no caso de, por exemplo, não haver recursos para continuar pagando as despesas dele decorrentes.
Na segunda parte do curso os participantes on-line foram o advogado Harrison Ferreira Leite, professor de Direito Tributário e Financeiro da UFBA e da UESC, além do professor Luiz Fernando Arantes Paulo, analista de Planejamento e Orçamento no governo federal desde 2004, mestre em Direito e Políticas Públicas e especialista em gestão pública.
Com enfoque nas questões relativas às leis orçamentárias, o professor Harrison Ferreira Leite abordou inicialmente o conceito de direito financeiro, como sendo o conjunto de disposições que regem a economia do Estado e fixam normas de aplicação dos fundos públicos para atender as necessidades da administração. Em seguida, acrescentou que “a despesa pública é assunto que motiva discussões no âmbito de direito financeiro”, sendo que a lei orçamentária foi considerada por ele como “a peça legislativa mais importante do ordenamento jurídico, ficando abaixo apenas da Constituição Federal”.
“No orçamento, se consigna todas as previsões de receita e fixa todas as despesas; é o espaço democrático para as discussões de gastos públicos, porque nenhuma despesa pode ser efetivada sem aprovação do Poder Legislativo. Quem detém os gastos é o Legislativo, que tem legitimidade democrática para dizer para onde vai o nosso recurso; de modo que não poderia o Executivo, por meio de um contrato administrativo, obrigar o Legislativo a cumprir aquele contrato, porque é só a lei orçamentária que define para onde pode ir o dinheiro público”, destacou Ferreira Leite.
Quanto à origem dos recursos, o professor destacou que as despesas podem ser orçamentárias ou extraorçamentárias, sendo que as primeiras se caracterizam quando constam na lei do orçamento e nos créditos adicionais, e decorrem do princípio da legalidade, já que toda despesa pública precisa de autorização legislativa para sua execução.
Por outro lado, a despesa extraorçamentária é aquela que não consta do orçamento ou de créditos adicionais e são valores com os quais o gestor não pode contar para fazer face aos gastos públicos no seu exercício financeiro; sua principal característica é a transitoriedade.
Ao tratar do conceito de planejamento dos gastos públicos, Ferreira Leite classificou de despesa de curto prazo aqueles previstos da Lei Orçamentária Anual (LOA), enquanto os dispêndios de médio prazo devem estar previstos no Plano Plurianual (PPA), uma vez que esse mecanismo estabelece as condições para despesas que superem o exercício fiscal anual. Para ele, a previsibilidade das ações gera uma melhora na ideia de planejamento, com a valorização do orçamento e dos gastos públicos. Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), avaliou que atenções envolvendo questões orçamentárias ficaram por conta das despesas públicas, diante da certeza de imposição de rígidos critérios para a sua efetivação.
O professor Ferreira Leite encerrou sua participação na aula colocando em dúvida se é constitucional ou não a vigência dos contratos escrita na Nova Lei de Licitações e Contratos, com destaque para o artigo 105, que estabelece a duração dos contratos será a prevista em edital, e deverão ser observadas, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual, quando ultrapassar um exercício financeiro. Já o artigo 106 dessa lei prevê que a Administração poderá celebrar contratos com prazo de até cinco anos nas hipóteses de serviços e fornecimentos contínuos.
A última apresentação virtual da aula abordando o tema da duração dos contratos administrativos à luz do direito financeiro coube ao professor Luiz Fernando Arantes Paulo, especialista em gestão pública. Ele tratou da relação entre os prazos contratuais e a vigência das leis orçamentárias com posicionamento técnico com base na sua experiência adquirida como analista de Planejamento e Orçamento no governo federal desde 2004.
Inicialmente, o professor Luiz Fernando destacou que existe uma complexidade normativa quando se fala em legislação financeira, que ele considerou um emaranhado de leis que regulam o assunto. Para efeito de apresentação, o regramento jurídico adotado por ele parte do texto constitucional, passa pela Lei das Finanças Públicas (4.320/64), pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101), até mencionar os Sistemas estruturantes da União (Lei 10.180/2001).
O professor Luiz Fernando mencionou o artigo 165 da Constituição Federal, com a previsão de que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias; e os orçamentos anuais. No parágrafo primeiro consta que a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Em seguida, após uma breve abordagem histórica, o professor Luiz Fernando apresentou a metodologia de construção do Plano Plurianual (PPA), em especial a adotada a partir de 2000, que introduziu o programa como unidade de gestão, sendo essa a metodologia adotada até hoje e que busca proporcionar a integração entre planejamento, orçamento e gestão. “O que está claro é que a Constituição estabeleceu o PPA como prioridade orçamentária, ponto central de interligação entre o planejamento e as leis orçamentárias, principalmente em relação à Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual”, ensinou.
Explicou a estrutura do Ministério do Planejamento e Orçamento como órgão central do sistema de orçamento federal, que tem por finalidade formular o planejamento estratégico nacional, os planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social, além do plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Prevê ainda gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal, promover a articulação com os Estados, Distrito Federal e os Municípios, visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal.
Na sequência, informou que compete ao Tesouro Nacional funcionar como sistema de Administração Financeira Federal visa ao equilíbrio financeiro do Governo Federal, dentro dos limites da receita e despesa públicas.
Ao fazer suas observações finais, o professor considerou que o modelo de PPA adotado subverteu o comando constitucional, em função de sua rígida estrutura orçamentária. Ao invés de orientar as alocações orçamentárias, o Plano Plurianual é definido por elas, o que o coloca como instrumento meramente burocrático. “Para tornar efetivo o papel de instrumento de planejamento e gestão estratégica, o PPA deve ser capaz de abrigar o debate político acerca da definição das metas”, concluiu.
Assista ao curso na íntegra.
Professor doutor Silvio Gabriel Serrano Nunes, assessor da EGC
Professor e mestre Antonio Carlos Alves Pinto Serrano,
assessor do conselheiro João Antonio da Silva Filho, dirigente da Escola
Professor doutor Flávio de Azambuja Berti, procurador do
Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCEPR)
Professor doutor Ricardo Marcondes Martins, professor de
Direito Administrativo da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP)
Advogado Harrison Ferreira Leite, professor
de Direito Tributário e Financeiro da UFBA e da UESC
Professor Luiz Fernando Arantes Paulo, especialista em gestão pública
