* Valmir Leôncio da Silva
Princípios são premissas que regem uma ciência e são muito utilizados pela administração pública como base em diversos tipos de trabalhos, como por exemplo, na elaboração de instrumentos contratuais realizados entre a Administração e o particular.
No caso do planejamento público eles também são usados, para que se diminua ao máximo a ocorrência de erros. Esses princípios utilizados pela área orçamentária são chamados orçamentários e para efeitos de boa técnica devem ser utilizados na elaboração do planejamento público.
Dos inúmeros princípios existentes, sobressaem-se alguns que já se confirmaram na doutrina pela constância com que são defendidos pela maioria dos financistas, são eles: anualidade, equilíbrio, exclusividade, legalidade, não afetação da receita, unidade o da universalidade, Orçamento Bruto e Publicidade.
Somente sobre estes princípios faremos breve comentário, levando-se em conta o fato de que eles foram consagrados pelo nosso Direito Financeiro.
Anualidade ou Periodicidade
O orçamento vigorará por um ano – exercício financeiro - de 01.01 a 31.12. (art.165 §8º da CF), o princípio da anualidade, também denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa devêm referir-se, sempre, a um período limitado de tempo. Esta regra obriga o Poder Executivo a pedir, periodicamente, nova autorização para cobrar tributos e aplicar o produto da arrecadação. O período de doze meses tem sido considerado ideal, em quase todos os países; assim, o orçamento vigorará durante um ano, que deverá coincidir com o ano civil, segundo o art. 34 da Lei no 4.320, de 1964.
Equilíbrio
Previsto nos arts. 166 §3º, inc. II e art. 167 inc.II, IV e V. Nenhuma despesa pode ser fixada sem recursos disponíveis de cobertura, excetuadas as relativas a créditos extraordinários. Dessa forma, o orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os valores de receita e despesa, podendo o valor apresentado para receita ser maior que a despesa, visto que não afetará financeiramente a administração pública.
Exclusividade
Não podem conter dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa, com exceção da autorização para abertura de créditos suplementares, contratações de operações de crédito inclusive por antecipação de receitas - ARO. Esse princípio está balizado pelo art.165 §8º da CF, que diz:
“Art. 165
[...]
8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei
[...] “
O objetivo é impedir que seja utilizado um procedimento legislativo rápido, em virtude dos prazos fatais a que está sujeito, para se aprovarem, com facilitadores, medidas que, em tramitação regular, talvez não lograssem êxito. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei.
A regra da exclusividade tem uma grande significação no direito orçamentário brasileiro e sua história entre nós está intimamente ligada às famosas “caudas orçamentárias da Primeira República. Dando lugar aos orçamentos “rabilongos”, na pitoresca definição de Rui Barbosa, decorriam essas caudas da inserção, na Lei de meios, então bipartida em Lei de receita e da despesa, de dispositivos inteiramente estranhos à matéria orçamentária”.
Legalidade
Apresenta o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. A Constituição Federal de 1988, no art. 37, estabelece os princípios da administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165, estabelece a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.”
Não-Vinculação (Não Afetação) da Receita de Impostos
A Administração não deve vincular receitas, sendo admitidas apenas às de impostos mencionadas na Constituição (Repartição da arrecadação, manutenção e desenvolvimento do ensino e prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. E somente por Lei prévia, fundos especiais de quaisquer natureza).
Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF/88, veda vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição Federal, in verbis:
“Art. 167. São vedados:
[...]
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, §2o, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8o, bem como o disposto no §4o deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional no 42, de 19.12.2003);
[...]
§4.o É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional no 3, de 1993).”
As ressalvas são estabelecidas pela própria Constituição e estão relacionadas à repartição do produto da arrecadação dos impostos (Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Fundos de Participação dos Municípios (FPM) e Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste) à destinação de recursos para as áreas de saúde e educação, além do oferecimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas.
Unidade ou Totalidade
O orçamento deve ser num sentido lato, uma única peça. De acordo com esse princípio o orçamento deve compreender as receitas e as despesas do exercício, de modo a demonstrar, pelo confronto das duas somas, se há equilíbrio saldo ou déficit. Esse é conceito de unidade sob o aspecto formal, defendido por alguns autores, como Gaston Jéze, Stevam Milatchtch e outros.
Previsto, de forma expressa, pelo caput do art. 2o da Lei no 4.320, de 1964, determina existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos paralelos dentro do mesmo ente público. Destacamos também o art. 165, da CF, que diz:
“5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."
Dessa forma vemos que os orçamentos de todos os órgãos do ente público devem
Em decorrência da expansão das atividades comerciais e industriais do Estado, o princípio da unidade é freqüentemente violado pelo surgimento dos orçamentos paralelos, pela necessidade da descentralização das atividades governamentais, criando-se órgãos dotados de autonomia financeira, fundos especiais e regimes financeiros especiais (Art. 164, § 3º, da Constituição de 1988).
Universalidade
Segundo o 6º da Lei 4320/64, as receitas e despesas devêm constar do orçamento por seus valores brutos, vedadas quaisquer deduções. De origem francesa, o princípio tem por objetivo oferecer ao Parlamento um controle seguro sobre as operações financeiras realizadas pelo Poder Executivo. Este princípio costuma ser acompanhado da regra do orçamento bruto, pois a administração pública não pode subtrair da arrecadação de determinado órgão suas despesas, fazendo constar no orçamento apenas a parte líquida da arrecadação. Mas as atividades descentralizadas não permitem a aplicação dessa regra, uma vez que, das operações comerciais e industriais, apenas o resultado líquido figura no orçamento; por tais motivos a importância da regra do orçamento bruto começa a declinar.
Orçamento Bruto
Todas as parcelas da receita e da despesa devem constar do orçamento pelos seus valores totais (brutos), sendo vedada quaisquer dedução. Previsto pelo art. 6o da Lei no 4.320, obriga registrarem-se despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público. Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas. O princípio do orçamento bruto, veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, pelos seus montantes líquidos.
Podemos citar como exemplo os gastos com pessoal no valor total de R$100.000, que em virtude da retenção de imposto de renda, R$20.000 e contribuição previdenciária de R$10.000, poderiam ser lançados no orçamento apenas pelo valor líquido, R$70.000, uma vez que quem ira fazer o pagamento desses valores e o próprio ente empregador, mas na realidade quem irá fazer o pagamento não é o ente e sim o servidor que tem direito ao salário. Dessa forma o valor que deverá ser considerado como despesa será o valor “bruto” de R$ 100.000.
Publicidade
Princípio básico da atividade da administração pública no regime democrático esta previsto pelo caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Justifica-se especialmente pelo fato de o orçamento ser fixado em lei, sendo esta a que autoriza aos Poderes a execução de suas despesas.
Está estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2o da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e normatizado pelo §5o do art. 165 da Constituição Federal, determina que a Lei Orçamentária Anual de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
*Valmir Leôncio da Silva é Auditor do TCMSP–Tribunal de Contas do Município de São Paulo, Professor da escola de Contas do TCMSP, Conselheiro do CRCSP e Membro da Academia Paulista de Contabilidade.
