*Danilo André Fuster
Dentro do Ciclo de Políticas Públicas, a etapa de Formulação se refere ao processo de gerar um conjunto de escolhas de políticas plausíveis para resolver problemas. Nessa etapa do processo, identifica-se uma gama de potenciais escolhas de políticas e realiza-se uma avaliação preliminar da sua viabilidade.
Considera-se as principais atividades que ocorrem nesta etapa:
• Coleta, análise e divulgação de informações;
• Elaboração de alternativas de ação;
• Formação de coalizões em defesa de alternativas específicas, com vistas a legitimar determinados programas; e
• Negociação, concessões e tomada de decisão.
A formulação de políticas públicas se baseia na análise de meios-fins: primeiro, isolam-se os fins; depois, buscam-se os meios para alcançá-los. Dessa maneira, a elaboração de políticas públicas é um processo de aproximações sucessivas a alguns objetivos desejados, que também vão mudando à luz de novas considerações.
Portanto, a formulação é uma etapa fundamental de produção de políticas públicas, pois é nela que são levantadas as propostas de soluções viáveis e consistentes que subsidiem o processo de tomada de decisão.
Tomada de Decisão
A tomada de decisão é a função de política pública em que se decide por uma ação (ou não ação) para tratar de um problema, muitas vezes levando em conta uma série de considerações e análises políticas e técnicas.
A decisão é o auge do processo de formulação de políticas públicas. Essa fase é mais política do que os processos anteriores, uma vez que envolve a ação de agentes mais experientes (nomeados e/ou eleitos). No entanto, ela não deixa de ser pautada por decisões técnicas, considerando que o sucesso da tomada de decisão depende de evidências e de uma análise consistente.
Os modelos de tomada de decisão são divididos em três categorias principais: (i) modelo de decisão racional, (ii) modelo de decisão incremental, e (iii) modelo de decisão da “lata de lixo” (garbage can).
Modelos de tomada de decisão
Modelo de Decisão Racional
Os primeiros estudos de políticas públicas eram marcados por forte racionalismo, identificados nas análises dos “pais fundadores” do campo: Lasswell, Simon, Lindblom e Easton. As análises eram centradas nas ações do governo, com grande crença na racionalidade dos tomadores de decisão.
Lasswell (1951) acreditava que os decisores possuíam racionalidade completa dos processos e percepções abrangentes do todo, enfatizando o momento de decisão dentro do processo de política pública. Esse tipo de racionalidade é chamado de racionalidade sinóptica.
Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada, no qual os decisores (policy makers) possuem informação incompleta ou imperfeita, bem como restrições de tempo para tomada de decisão. Contudo, o autor acreditava que a racionalidade podia ser maximizada pela criação de regras e incentivos para modelar ou constranger o comportamento dos atores nos sentidos desejados (SOUZA, 2007).
Easton considerava o processo de tomada de decisão sobre as políticas como técnico e racional (SOUZA, 2007). No ciclo de políticas públicas de Easton, preferências e reivindicações formuladas por grupos de interesse geram os inputs para as políticas públicas.
O Modelo de Decisão Racional foi desenvolvido sobre o pressuposto de que as consequências de cada opção de política pública podem ser previstas com antecedência. De acordo com o modelo, os tomadores de decisão devem escolher a opção que maximize o alcance de seus objetivos, valores e metas individuais.
Esse modelo é considerado “racional” uma vez que, pelo menos em teoria, ele pode levar ao alcance dos objetivos de políticas públicas de forma mais eficiente. Embora ele seja atraente em termos normativos, é um modelo de difícil aplicação, pois necessita de uma grande quantidade de informações precisas sobre os impactos e consequências das políticas, o que pode ser impraticável ou impossível de obter.
Modelo de decisão incremental
Lindblom (1979) foi um dos primeiros autores a questionar o racionalismo das primeiras análises de políticas públicas, considerando-as extremamente prescritivas e normativas, além de distantes das decisões dos atores públicos. Apesar disso, o autor aceita a centralidade do momento de tomada de decisão, com o porém de que esse não representa um momento de escolha entre soluções para um certo problema.
Segundo o autor, as diferentes etapas do processo decisório não tem necessariamente início e fim bem demarcados. Para se contrapor às perspectivas racionalistas, a análise de políticas públicas deveriam incorporar outros elementos, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos políticos e dos grupos de interesse (SOUZA, 2007).
Lindblom ressalta que meios e fins são muitas vezes decididos simultaneamente no campo de políticas públicas. Considerando-se a opacidade das informações e os custos de grandes decisões sobre políticas, o autor destaca que decisões são muitas vezes incrementais, de pequena escala, em processos de “ajustamento mútuo entre os parceiros” (MARQUES, 2013).
O autor destaca a implausibilidade do racionalismo na prática, sobretudo no caso de grandes decisões, mais complexas, que envolvem restrições e constrangimentos. Segundo Souza (2006, p. 29), “é do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais”. Dessa maneira, o incrementalismo enfatiza a importância das pequenas decisões políticas tomadas anteriormente para prever possíveis consequências futuras de uma dada decisão.
Portanto, o Modelo de Decisão Incremental analisa a tomada de decisão pública como um processo com restrição de tempo e informação, caracterizado por conflitos, negociações e compromisso entre os decisores com interesses próprios. Nesse modelo, ao invés de adotar alternativas de “maximização”, espera-se que as decisões tomadas por negociação sejam o resultado de novas propostas versus os resultados de decisões anteriores, resultando normalmente em mudanças incrementais do status quo.
No cotidiano das agências públicas, o modelo incremental é o mais praticado, considerando restrições legais, políticas, administrativas e de tempo, apenas algumas poucas alternativas de políticas são de fato consideradas.
Modelo de Decisão da “Lata de Lixo” (garbage can)
O Modelo de Decisão da “Lata de Lixo” (garbage can) foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972) também como uma crítica ao racionalismo dos estudos clássicos. Os autores questionaram a consideração do processo de tomada de decisão como uma escolha racional de objetivos e preferências pré-existentes. Tal crítica é particularmente válida quando a organização estudada possui características de uma anarquia organizada, tais como a universidade e alguns governos. Os processos decisórios em anarquias organizadas são caracterizados por:
• Preferências problemáticas, variadas e inconsistentes;
• Procedimentos decisórios não padronizados, baseados em “tentativa e erro”;
• Participação fluidas, com fronteiras organizacionais incertas.
O ponto central do modelo é o entendimento dos processos decisórios em condições de incerteza, com objetivos pouco claros. Os autores propõem então uma lógica diferente do modelo racional: uma coleção de alternativas e soluções “procuram” por problemas. Dessa lógica, parte o argumento de que as escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma “lata de lixo”, ou seja, com vários problemas e poucas soluções.
Nesse modelo, as organizações constroem suas preferências para a solução dos problemas e não o contrário. Com isso, o modelo considera que, dadas as restrições orçamentárias e operacionais em torno da produção de políticas, quase sempre o processo de decisão ocorre ao contrário: os gestores escolhem o problema a ser enfrentado a partir das capacidades já instaladas.
REFERÊNCIA
COHEN, M.; MARCH, J.; OLSEN, J. A Garbage Can Model of Organizational Choice. Administrative Science Quarterley, pp. 1-25, 1972.
LINDBLOM, C. The Science of “Muddling Through”. Public Administration Review, Vol. 19, N. 02, pp. 79-88, 1979.
MARQUES, E. As políticas públicas na ciência política. In: Marques, E. e Faria, C. (org.), A política pública como campo multidisciplinar. São Paulo: Editora UNESP, 2013.
SOUZA, C. Estado da arte da pesquisa em políticas públicas. Políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro: Fiocruz, p. 65-86, 2007.
SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n. 16, jul/dez 2006, p. 20-45.
*Danilo André Fuster - Servidor público do município de São Paulo atuando como professor na Escola de Gestão e Contas Públicas Conselheiro Eurípedes Sales do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, Bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP, mestre em Gestão de Políticas e Organizações Públicas pela UNIFESP e mestrando em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP.
