O controle abstrato de normas pelos Estados-membros apareceu em nosso ordenamento jurídico em 1965, com a Emenda nº 16 à Constituição de 1946, de uma forma bastante tímida e pouco notada, mesmo porque o que se objetivava consolidar naquele momento era a implantação dada em nível federal da representação de inconstitucionalidade direta propriamente dita pela Constituição de 1934 (hoje a ADI) e sua combinação e convivência harmônica com o sistema de controle incidental existente desde a República Velha, na Constituição de 1891
Alessandra Mara Cornazzani Sales1
O controle abstrato de normas pelos Estados-membros apareceu em nosso ordenamento jurídico em 1965, com a Emenda nº 16 à Constituição de 1946, de uma forma bastante tímida e pouco notada, mesmo porque o que se objetivava consolidar naquele momento era a implantação dada em nível federal da representação de inconstitucionalidade direta propriamente dita pela Constituição de 1934 (hoje a ADI) e sua combinação e convivência harmônica com o sistema de controle incidental existente desde a República Velha, na Constituição de 1891.
Essa forma abstrata de controle de normas, também denominada como controle direto, concentrado, em tese, dentre outros, do ponto de vista histórico, apresenta-se como modelo autônomo de controle de constitucionalidade de leis firmado por um Tribunal, guarnecido de função e competência própria de Tribunal Constitucional. A declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato normativo manifestado por meio desse controle é o objeto da ação que se firma em tese, independentemente de um caso concreto, sempre com o intuito de garantir a adequação dos atos normativos com a ordem constitucional, mantendo sua supremacia e higidez, bem como preservando os direitos e garantias fundamentais. Veio instituída, pela primeira vez, na Constituição Austríaca de 1920, sob inspiração de Hans Kelsen, em oposição ao modelo norte-americano “judicial review”, originado a partir do caso Madison “versus” Marbury, em 1.803, no qual o Juiz Marshall da Suprema Corte Americana sustentara ser próprio da atividade jurisdicional interpretar e aplicar a lei, expurgando-a do mundo jurídico quando em manifesta contradição com a Constituição. O objeto principal da lide para esse tipo de controle incidental não é a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, como visto no modelo europeu, mas o exame de um caso concreto, colocando-se a verificação da inconstitucionalidade de lei alegada como requisito de aferição preliminar e obrigatório.
Aos Estados-membros, a atribuição de competência pelos respectivos Tribunais de Justiça de declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo é admitida exclusivamente em face de lei ou ato normativo municipal ou estadual em conflito com a Constituição Estadual ou com a parte estadual da Lei Orgânica do Distrito Federal. Contudo, em virtude da sua não receptividade pela Constituição de 1967 e pela Emenda nº 01/69 e entendimento restritivo consolidado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na época, sua consolidação como controle principal estadual propriamente dito foi postergado para a Constituição vigente, juntamente com os benefícios da pluralidade dos legitimados ativos à ação (o Poder Público que produziu a norma atacada e o Procurador-Geral do Estado como integrantes do pólo-passivo e o Procurador-Geral de Justiça o fiscal da Constituição Estadual). Além da ADI, denominada originariamente como “representação de inconstitucionalidade” (art. 125, §2º), o Estado de São Paulo e o Distrito Federal acolheram também a recém-criada ação de inconstitucionalidade por omissão. Nos Tribunais de Justiça, a competência exclusiva para exame do controle de constitucionalidade é do Pleno ou Órgão Especial e a ação direta de inconstitucionalidade de lei estadual ou municipal pode ser promovida tanto perante o Supremo Tribunal Federal quanto perante os Tribunais Estaduais, exclusivamente sobre a parte violada da Constituição Estadual que repete obrigatoriamente o texto da Constituição Federal, cabendo, nesse caso específico e exclusivamente para ele, o exercício da faculdade processual recursal dos Embargos Declaratórios ou Questão de Ordem ou, ainda, o Recurso Extraordinário ao STF, que passará a ter efeito vinculante.
Exceto os atos do Poder Constituinte Originário, os atos do Poder Constituinte Derivado (Constituições Estaduais, Leis Orgânicas dos Municípios e Emendas Constitucionais) e, em princípio, todo ato jurídico de qualquer matéria e espécie pode ser objeto de controle de constitucionalidade, inclusive ato administrativo de efeito concreto, vinculado ou discricionário, e sem conteúdo normativo (por ADPF, por exemplo), ato tipicamente político (decretação de estado de sítio) ou atos privados, desde que postulados pela via adequada (descabimento controle concentrado de lei municipal no STF).
1. Alessandra Mara Cornazzani Sales é advogada. Especialista em Avaliação dos Negócios Governamentais pela FEA-USP. Pregoeira pelo TCU. Auditora Interna em Processo de Qualidade no Serviço Público. Membro da Comissão de Propostas de Parceiras e Convênios Públicos da OAB-SP. Assessora de Gabinete da Escola Superior de Gestão e Contas Públicas Conselheiro Eurípedes Sales do Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Mestranda em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.
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