O Estado, que pressupõe uma associação de pessoas (povo), radicada num mesmo espaço geográfico (território), sob comando de uma autoridade (poder), não sujeita a qualquer outra (soberania)
Alessandra Mara Cornazzani Sales1
O Estado, que pressupõe uma associação de pessoas (povo), radicada num mesmo espaço geográfico (território), sob comando de uma autoridade (poder), não sujeita a qualquer outra (soberania) e que, segundo Hans Kelsen, se constitui juridicamente, admite organização por três formas distintas: 1) Estado Unitário, cuja soberania e poder são concentrados nas mãos de um único regente; 2) Confederação, que utiliza o sistema político, lógico e harmonioso, do Federalismo, na modalidade denominada por agregação, para se formar, mediante a aliança de várias entidades territoriais autônomas, dotadas de governo e soberania próprios; e 3)Estado Federal, que também se subsidia do sistema político do Federalismo,porém na modalidade por segregação de um Estado Unitário por razões políticas, para se formar, consagrando-se na descentralização do poder do Estado em entidades territoriais autônomas dotadas de governo próprio, considerados Estados-membros, com garantia de autonomia e participação nas decisões políticas gerais e na distribuição de competências e prerrogativas, segundo a Constituição Federal, sem prejudicar ou ameaçar sua soberania central.
O Federalismo tem origem ideológica na Revolução e Independência dos Estados Unidos em 1776, a partir do descontentamento das colônias norte-americanas com as políticas que vinham sendo adotadas pelo Parlamento Inglês. Motivadas a defender a soberania para cada Estado autônomo, nos termos da delegação recebida pela população, uma aliança confederativa foi realizada, não obstante tivesse se fragilizado ao longo do tempo, em razão das várias formas de atuação dos Estados sobre uma mesma questão social. A partir da Convenção da Filadélfia em 1787 esse modelo de Estado foi repensado, até que definido fosse o primeiro Estado federado com a ratificação da Constituição em 1788. No Brasil, embora existentes reivindicações desde a Constituinte de 1823, a exemplo da Revolução Farroupilha no Rio Grande do Sul de 1835-1845, a institucionalização, e permanência até hoje, da estrutura federalista ocorreu apenas com a República em 1889, com o Decreto nº 01, que transformou as Províncias em Estados, e subsequentemente com a primeira Constituição Republicana, de 1891.
O Estado Federal no Brasil iniciou-se com o modelo dualista, de larga autonomia, competência e auto-organização dos Estados. Com a Constituição de 1934 foi substituído pelo modelo cooperativo, de redução das desigualdades regionais, com centralização de autonomias e distribuição de competências no poder central, que acabou se tornando cada vez mais intenso inclusive no período do governo ditatorial do Estado Novo (1937-1945). O modelo desenvolvimentista, de recuperação da autonomia pelos Estados, apareceu com a Constituição democrática de 1946. Evoluiu para um federalismo de integração com a Constituição de 1967 e Emenda Constitucional nº 01/69, sem características claramente definidas, mas com forte concentração de poder em favor da União, mantido até hoje, num modelo de centralização, dito centrípeta, embora apregoado na Constituinte de 1987/1988 uma reação a essa centralização porque não estaria concretizada na realidade política nem na estrutura jurídica.
O “federalismo de segundo grau”, de reconhecimento dos Municípios como integrantes descentralizados e necessários aos Estados-membros, foi consagrado pela atual Constituição que lhes confiou expressa autonomia (art. 18), autogoverno e auto-organização (art. 29, “caput”), de modo, ainda, extensivo ao Distrito Federal (art. 32, “caput”).
A repartição de competências, que corresponde ao valor real do autogoverno dos entes federativos conforme amplitude da esfera de poder recebida pela Constituição, foi inspirada no federalismo americano e constitui prerrogativa privativa do poder constituinte originário. Rege-se pelo princípio básico da predominância do interesse que para a União são os de natureza geral, para os Estados-membros os de natureza regional e para os Municípios os destinados aos assuntos locais. Em síntese, os Estados receberam a competência remanescente (art. 25, §1º), ou seja, todas aquelas não atribuídas aos Municípios (art. 30) e maximizadas à União (arts. 21 e 22), a exemplo do Poder Governamental, ordem pública em situações de emergência, emissão da moeda, planejamento nacional, desenvolvimento econômico e social, exploração de serviços de telecomunicação, infraestrutura aeroportuária, atividades nucleares de qualquer natureza e monopólio de pesquisa e refinação do petróleo (art. 177) etc. Ao Distrito Federal foram conferidas as competências dos Municípios e dos Estados (art. 32, §1º). Além disso, a Constituição também autorizou, por meio de Lei complementar federal, a delegação de poder aos Estados-membros para legiferar em questões específicas às matérias de competência privativa da União, permitindo a atuação administrativa comum entre os entes federados no art. 23 e legislativa concorrente no art. 24.
1. Alessandra Mara Cornazzani Sales é advogada. Especialista em Avaliação dos Negócios Governamentais pela FEA-USP. Pregoeira pelo TCU. Auditora Interna em Processo de Qualidade no Serviço Público. Membro da Comissão de Propostas de Parceiras e Convênios Públicos da OAB-SP. Assessora de Gabinete da Escola Superior de Gestão e Contas Públicas Conselheiro Eurípedes Sales do Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Mestranda em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.
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